Предложения по внесению изменений в Технический регламент о требованиях пожарной безопасности по результатам правоприменительной практики

Принятый в 2008 году Федеральный закон от 22.07.2008 №123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее – Технический регламент) всколыхнул всю строительную и пожарную общественность. Удивление, возмущение, негодование – чувства у заинтересованных людей при ознакомлении с ним были самые разные, по всей видимости, не было только восторга. На авторов Технического регламента обрушилась волна неиссякаемой, чаще оскорбительной, нежели конструктивной критики.

Сегодня, с момента принятия Технического регламента прошло уже почти полтора года, более полугода закон действует и за это время Технический регламент не ругал, наверное, только ленивый, но мало что изменилось в лучшую сторону. Напрашивается справедливый вопрос: «Почему?». Ответ очевиден: чтобы критика была плодотворной, акцент с обвинений необходимо было сместить на конструктивные предложения. Критика без предложений по улучшению Технического регламента бесполезна и мало кому интересна, а сами критики рискуют навлечь на себя праведный гнев авторов закона, не высыпавшихся в течение всего времени своего правотворчества. Ведь конечной целью критики, как известно, является решение, помогающее изменить ситуацию, конкретные предложения по устранению недостатков Технического регламента, которые помогут снять возникшие проблемы в его правоприменительной практике.
Ранее автор указывал («Строительная орбита» № 12) на основные коррупциогенные факторы, содержащиеся в законе. Предлагал ознакомиться с результатами анализа юридической литературы, позволившими сформировать представление о том, каким Технический регламент должен быть с юридической точки зрения с учетом европейской практики технического регулирования и общепризнанных правил законодательной техники.
Согласно существующей практике разработки нормативных правовых актов, технический регламент, возведенный в ранг закона, должен содержать не технические требования, устанавливающие точные параметры и характеристики продукции, а технико-юридические нормы, регламентирующие техническую деятельность людей и призванные обеспечить соответствие объектов технического регулирования предъявляемым к ним требованиям пожарной безопасности.
Одним из обязательных условий закона должно быть сопровождение каждого норматива оценкой соответствия, причем должен обеспечиваться принцип единства оценки соответствия (ст.3 Федерального закона от 27.12.2002 №184-ФЗ «О техническом регулировании» устанавливает необходимость соблюдения единства правил и методов оценки соответствия с целью обеспечения единства применения требований технических регламентов). Содержащиеся в законе нормы должны быть доказуемы опытным, эмпирическим путем, а методы оценки соответствия, т.е. методы доказательства выполнения нормы должны быть проверяемы на пригодность. Кроме того текст Технического регламента должен быть ясным и доступным для понимания всех заинтересованных лиц, нормы закона должны быть изложены таким образом, чтобы обеспечивалось единообразное и однозначное их понимание.
 Совершенно нелепо выглядит ситуация, когда одни и те же нормы Технического регламента, к примеру, в каком-либо субъектовом органе государственной экспертизы применяют по своему, в Главгосэкспертизе России понимают и применяют по другому, при этом проектное и строительное сообщество имеет свои многочисленные взгляды на правильность применения норм Технического регламента, как правило, не совпадающие с такими же многочисленными взглядами строительного и пожарного надзора!
Итак, имея на руках принятый Государственной думой, одобренный Советом Федерации, подписанный и одобренный Президентом Российской Федерации Технический регламент, представляется совершенно нецелесообразным и, даже более того, некорректным изобретать новый закон.
Однако, с тем, что закон требует внесения изменений, причем изменений кардинальных, вероятнее всего, согласятся многие. Поэтому, взяв за основу действующий Технический регламент, предложим свое субъективное видение сложившейся ситуации, показав какие изменения следовало бы внести в закон, чтобы если не достичь, так хотя бы приблизиться к однозначному и единообразному пониманию его норм и единству оценки их соответствия.
В первую очередь, Технический регламент необходимо существенно сократить. Во-первых, из закона следует исключить многочисленные классификации, занимающие в законе целых 11 глав или 41 статью, перенеся их в документ добровольного применения, будь то свод правил или национальный стандарт. Учитывая, что Технический регламент содержит 152 статьи, то исключение из закона 41 статьи, посвященной классификациям, сократит его почти на треть, при этом закон от этого не оскудеет, а вот путаницы станет меньше. В качестве примера можно привести классификацию взрывоопасных зон: в «Правилах устройства электроустановок» (далее - ПУЭ) она одна, а в Техническом регламенте совершенно другая. В таком случае, проектировщики, руководствуясь привычной для них классификацией, установленной в ПУЭ, будут нарушать Федеральный закон, имеющий прямое действие на всей территории Российской Федерации (ст.3 ФЗ «О техническом регулировании»).
Во-вторых, закон не должен содержать точные технические требования, которыми он насыщен сегодня. В развитых странах мира, на которые мы изо всех сил стремимся быть похожими, выстраивается, как правило, многоступенчатая модель технического регулирования. Президент или Правительство в странах Европы и Америки принимают «рамочный» закон, устанавливающий общие принципы в соответствующей сфере регулирования. В их компетенцию при принятии закона не входит в отличие от депутатов Государственной Думы Российской Федерации и членов Совета Федерации обсуждение вопросов относительно количества пожарных лестниц ведущих на кровлю, высоты проходов на технических чердаках или расходов воды на наружное и внутреннее пожаротушение. Совершенно очевидно, что это вопросы соответствующего министерства, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политике, нормативно-правовому регулированию, а также надзору и контролю в области пожарной безопасности, т.е. вопросы МЧС России (Указ Президента Российской Федерации от 11.07.2004 № 868 «Вопросы МЧС России»). За рубежом данные вопросы и регулируются нормативными правовыми актами министерств или ведомств, что дает возможность при необходимости более мобильно вносить изменения в соответствующие документы. У нас же существующие сегодня чрезмерно детализированные требования к объектам технического регулирования в области пожарной безопасности, установленные в Федеральном законе, привели к невозможности реализации принципа соответствия технического регулирования уровню развития национальной экономики, ее материально-технической базы, а также уровню научно-технического развития (ст.3 ФЗ «О техническом регулировании).
Рассмотрим в качестве примера ситуацию с противопожарными расстояниями. В Техническом регламенте данному вопросу посвящена целая глава, включающая 6 статей и несколько таблиц в приложении. Вследствие чего малейшее снижение установленных требований, трактуется как нарушение Федерального закона. Допустим, при невозможности в силу объективных причин соблюдения установленного в законе противопожарного расстояния между АЗС с наземными резервуарами и соседним складским зданием, где хранятся негорючие вещества и материалы в холодном состоянии (категория по пожарной опасности «Д»), существует только один законный способ решения вопроса – не строить АЗС. Все другие решения будут противозаконными. Согласование же отступлений в Специальных технических условиях (СТУ) от требований Федерального закона, принятого в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст.105, ст.107) является противоестественным и незаконным. Разве не противоречит здравому смыслу такое положение вещей, когда Федеральное собрание в количестве 450 депутатов и 166 членов Совета Федерации приняло и одобрило Технический регламент, а представители федеральных органов исполнительной власти отступают от требований этого закона, ссылаясь на СТУ, институт которых отменен законом, за исключением случаев, когда на объекты отсутствуют нормативные требования по пожарной безопасности. Действительно, надо же на что-то ссылаться, когда нормы Технического регламента выполнить не получается, но и объект не построить нельзя, потому что речь уже идет не об АЗС, а, к примеру, о крупных нефтехимических и нефтеперерабатывающих комплексах, заказчиком которых является государство.
Технический регламент – это своего рода Конституция по вопросам пожарной безопасности, в которой должны содержаться только самые основные требования, сформулированные в виде норм-принципов. Ведь в Конституции Российской Федерации не определен минимальный размер оплаты труда или прожиточный минимум, а указано на необходимость «создания условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст.7).
Быть может, тот же вопрос о противопожарных расстояниях целесообразнее было бы в «пожарной конституции» изложить в следующем виде:
Ст. №… «Противопожарные расстояния».
1. При проектировании и строительстве объектов противопожарные расстояния, следует принимать такими, чтобы обеспечивалось нераспространение пожара на соседние объекты.
2. В случае распространения пожара, повлекшего причинение вреда жизни и здоровью людей, ущерб чужому имуществу виновное лицо несет ответственность в соответствии с действующим законодательством.
3. Методы оценки правильности принятых противопожарных расстояний и их рекомендуемые значения, а также противопожарные мероприятия, обеспечивающие возможность их снижения, устанавливаются в нормативных технических документах.
Аналогичным образом следовало бы сформулировать и другие требования пожарной безопасности, изложив их в виде норм-принципов, а методы оценки соответствия и рекомендации по их выполнению установить в нормативных технических документах.
Указанные изменения позволили бы существенным образом сократить Технический регламент и упростить жизнь применяющим и выполняющим его людям. Однако, к сожалению, жизнь у людей упростилась бы не настолько сильно, насколько сократился бы Технический регламент. И дело здесь, главным образом, в том, что применяемые сегодня методы оценки соответствия принимаемых решений требованиям норм чрезмерно сложны и громоздки. В частности, выполнение многих требований Технического регламента сводится к определению времени эвакуации людей из зданий и сооружений и доказательству, что это время не превышает необходимое. Не менее значимы сегодня и расчеты по оценке пожарного риска, включающие, в том числе и определение расчетного времени эвакуации людей. Следует отметить, что в России людей, способных качественно, с пониманием дела, выполнить данные расчеты можно посчитать по пальцам и ни для кого не секрет, что их выполнение по утвержденным методикам требует весьма глубоких познаний в самых разных отраслях науки. Оценить же правильность проведения расчетов пожарных рисков проверяющим лицам практически невозможно в силу сложности, трудоемкости и длительности данного процесса. Таким образом, доказать с использованием существующих методик выполнение тех или иных требований практически невозможно без лояльного отношения к представленным доказательствам (расчетам) должностных лиц органов исполнительной власти. Это, как известно, подталкивает правоприменителей к коррупционным действиям и не способствует формированию благоприятного инвестиционного климата в государстве.
Именно поэтому, по мнению автора, существующие методы оценки соответствия необходимо в значительной степени упростить, чтобы внести ясность и обеспечить единое понимание того, как надо делать, чтобы это считалось правильным.
К тому же погрешности при использовании упрощенных методик вполне возможно будут ничуть не больше чем при проведении расчетов опасных факторов пожара по интегральным, двухзонным или полевым моделям; а расчетов эвакуации по аналитическим, индивидуально-поточным или имитационно-стохастическим моделям. Это объясняется тем, что достоверность получаемых с использованием данных моделей результатов в значительной степени определяется достоверностью принятых предположений, а о какой достоверности может идти речь при выборе места возникновения гипотетического пожара?

Созданные огромными усилиями сложные математические модели, предлагаемые специалистам для обоснования требуемого уровня безопасности различного рода объектов, все больше уводят нас в мир виртуальной реальности, слабо связанной с действительным положением дел. Как отмечается многими исследователями, причем не только в области обеспечения пожарной безопасности, но и в других отраслях, точность материалов, принимаемых в качестве исходных данных, настолько низка, что математические модели, построенные на их основе, не более чем фикция (погрешность определения места возникновения пожара и т.п. – 100%). Таким образом, использование моделей с большим числом расчетных элементов, усиливающих неустойчивость счета и увеличивающих погрешность, становится весьма трудоемкой, длительной и очень затратной операцией при относительно невысокой точности прогноза эвакуации людей и воздействия на них опасных факторов пожара.
Таким образом, отсутствие надежной достоверной исходной информации о месте возникновения пожара, а также игра с невидимыми промежуточными значениями и коэффициентами (плотность и интенсивность эвакуации, токсичная и дымообразующая способность, количество и виды пожарной нагрузки и т.д.) с целью подгонки проводимого расчета под требуемый результат делает бессмысленными использование более сложных моделей для определения уровня обеспечения пожарной безопасности людей.
 Никто не отрицает, что за моделированием будущее. Но в будущем. На сегодняшний же день уровень научно-технического развития, подкрепленный коррумпированностью лиц, принимающих решения и не желающих «просто так» соглашаться с результатами расчетов, полученных с помощью сложных моделей с множеством параметров, позволяет утверждать, что эра моделирования еще не пришла.
Здесь следует учитывать еще и наш российский менталитет, с которым наши люди с чистой совестью делают все не так как надо по инструкции или регламенту, а так как надо им, идя по пути наименьшего сопротивления. Наши специалисты на генетическом уровне не способны удержаться от того, чтобы не подтасовать принимаемые в расчетах параметры для достижения цели расчета, в результате чего складывается однозначное понимание, что без прозрачных, пусть менее точных, но простых методик не обойтись. Сопутствующие расчетам погрешности (причем по любым, как сложным, так и простым методикам и моделям) при использовании упрощенных и понятных экспресс-методик будут с лихвой компенсироваться меньшим люфтом при принятии исходных данных, т.к. существенно снизится у недобросовестных исполнителей расчетов возможность «игры» с начальными параметрами и промежуточными значениями.
Еще один аргумент в пользу простых и доступных для понимания методик заключается в более реальной возможности использования их в качестве доказательной базы в судебных процессах. Здесь слабость существующих методик, использующих сложные модели для расчета времени эвакуации и времени наступления опасных факторов пожара, заключается в том, что при проведении независимой экспертизы (соответствия/несоответствия) расчета, выполненного по сложным моделям с большим числом расчетных элементов, результат экспертизы во многом определяется субъективными оценками независимых экспертов. При использовании простых методик данный фактор в значительной степени нивелируется, в первую очередь, за счет того, что какой бы специалист ни проводил независимую экспертизу результат будет одинаковый, т.к. все расчетные операции лежат на поверхности и доступны не ограниченному контингенту лиц, а широкому кругу грамотных проектировщиков и инженеров.
Ведь согласитесь, совершенно нелогичной является ситуация, когда мощнейшие проектные институты с огромным штатом высококвалифицированных специалистов самого разного профиля, способны грамотно проектировать любые уникальные объекты, но не способны обосновать принятые противопожарные мероприятия, потому как для обоснования необходимо выполнять чрезмерно сложные и в силу этого доступные только избранным расчеты фактического и необходимого времени эвакуации людей, дислокации подразделений пожарной охраны и т.д. Еще больше огорчает то, что проведение данных расчетов не влияет на повышение уровня пожаробезопасности объектов, т.к. в 99% случаев результаты расчетов по определению безопасной эвакуации людей показывают соответствие принятых решений требуемым условиям обеспечения пожарной безопасности людей на объектах. Таким образом, за выполнением высокозатратных и трудоемких расчетов ничего не следует кроме расходов заказчиков на их выполнение.
Итак, каким образом возможно упростить существующие методики – вопрос не из легких. Особенно если принимать во внимание, с каким сильнейшим неприятием и всеобщей критикой столкнутся авторы предлагаемых упрощенных методик. Сообщество специалистов, выполняющих данные расчеты, совершенно очевидно не захочет лишиться своих источников доходов, поэтому даже при внутреннем согласии и осознании правильность и целесообразности внедрения экспресс-методик, будет всеми возможными способами пытаться их дискредитировать.
Тем не менее, разработка экспресс-методик жизненно необходима для снятия административных барьеров, возникающих при реализации норм-принципов, заложенных в Техническом регламенте.
Определенные исследования в данном направлении уже ведутся, и первые результаты проводимой работы будут представлены в ближайшее время.
Таким образом, подводя итоги можно предположить, что исключение из Технического регламента классификаций и технических требований, а также упрощение методов оценки соответствия по определению безопасной эвакуации людей (26 статей содержат данную норму-принцип) в значительной степени позволит снять то напряжение, которое возникло в различных отраслях экономики с принятием Технического регламента (рис.1).

Дискуссионный клуб №7
Тема: Время реалистов. Новогодний бизнес-план
В конце года принято подводить итоги и делиться планами на будущее. 2009 год был непростым для участников рынка недвижимости. Но нам есть чему радоваться: в этом году не сбылись самые пессимистичные прогнозы - не произошло обрушения банковской системы, не произошло и глубокой девальвации рубля. Отсутствие плохих новостей – уже хорошая новость. Пришло время оптимистов? Московский Бизнес Клуб решил это выяснить.

Своими прогнозами делятся Сергей Козловский, Президент Корпорации «ИНКОМ»; Григорий Куликов, Председатель Совета директоров, холдинг «МИЭЛЬ»; Георгий Дзагуров, Генеральный директор Penny Lane Realty; Татьяна Бриккер, Генеральный директор, БЕСТ-Недвижимость, отделение на Щепкина; Алексей Комаров Руководитель коммерческого департамента, УК «Финансы и недвижимость»; Юрий Хлестаков, Генеральный директор «Русского дома недвижимости»Виталий Ус Заместитель директора Центра страхования финансовых рисков СК «РОСНО».
«Кризис – это переход от одной реальности к другой, - замечает Григорий Куликов. - Наступила новая экономическая реальность, и люди к ней привыкли. Процесс зарабатывания денег стал более трудоемким, сопоставимым с 90-ми годами. Заработки стали ниже. Каждый встал перед выбором: работать вполсилы, но зарабатывать существенно меньше, либо работать лучше и больше, чтобы сохранить прежний уровень своих доходов.»
Ушла, по словам Виталия Уса «прослойка мигрирующих из компании в компанию «топ- и мидл-менеджеров», «особо ценных специалистов», которые, по сути, преследовали только личные цели карьерного роста и роста уровня зарплаты не принося в компании ничего ценного.» По мнению Сергея Козловского, «рынок недвижимости прошел через низшую точку кризиса, через практически полную остановку продаж и научился работать в новых условиях.»
И хотя рынок стал оживать, прогнозы специалисты делают осторожные. Многие отмечают, что в этом году не вернулись докризисные объемы ипотечного кредитовании и финансирования строительных организаций. «В ближайшее время «разгона» рынка недвижимости не стоит ожидать,» - прогнозирует Татьяна Бриккер.
Интересно: в 2009 г. году недвижимости исчез спрос на предложения в среднем ценовом сегменте. «Повысился спрос на квартиры низшей ценовой категории, при этом наблюдается некоторый рост цен в этом сегменте, - констатирует Татьяна Брикер. Сергей Козловский отмечает, что «на рынке загородной недвижимости за этот год «пропал» средний класс, спросом пользовались или самые дешевые предложения или очень качественные и дорогие. Мы в течение года чутко реагировали на все запросы клиентов – сначала снизили цены в элитных поселках до психологически важной планки в 1 млн. долларов, летом вывели на рынок проект эконом-класса «Новорижский», который мгновенно стал хитом продаж.»
А Алексей Комаров говорит о том, что «большой популярностью стали пользоваться земельные участки без подряда. Эта тенденция легко объяснима. Приобретая участок в дачном поселке без подряда, покупатель не стеснен обязательствами по строительству дома: он может построить дом сегодня, завтра, или в далеком будущем, в зависимости от финансового состояния. Кроме того, покупатель может самостоятельно выбрать подрядную организацию, и значительно сэкономить, отказавшись от услуг «договорного» подрядчика.»
«Очень важный результат кризисного года, - продолжает Козловский – государственные инициативы по развитию идеи загородного жилья эконом-класса. Возможности нашей Корпорации и многих других девелоперов, позволяют создавать современные поселки коттеджей и таунхаусов по цене в 30 тысяч рублей за метр.»
В новых условия существенно пришлось перестроить работу многим риэлторам и агентствам недвижимости. «Безусловный тренд - качество оказанных услуг и обоснованная их стоимость. Наша компания исторически рассматривает качество, как основной показатель по сделкам, в связи с этим комплекс тактических мероприятий касающихся качества практически не изменился. Что касается стоимости, то в последнее время нами разработаны и запущены несколько программ, в том числе и социальных, которые позволяют нашему клиенту получать серьезные скидки на оказываемые услуги, - говорит Юрий Хлестаков. По мнению Георгия Дзагурова сегодня, когда на рынке из консультантов всех направлений остались лишь самые лучшие «опасно делать инвестиции, развивать объекты, осуществлять проекты и просто продавать/покупать без их участия. Это касается вовсе не только риэлторов, но и управляющих компаний, аналитиков, рекламщиков и юристов». Обращайтесь к специалистам- риск ошибки и цена ее последствий неоправданно высоки в сегодняшних условиях.
«Риэлтор сегодня должен быть хорошим коммуникатором, как и в 90-е годы, - заявляет Григорий Куликов. - Сегодня клиент обращает большое внимание не только на цену и на потребительские характеристики объекта, но и на то, насколько глубоко риэлтор вникает в его, клиента, потребности и нужды. Меньше работает тема престижа, статуса. Если раньше доплачивали за бренд, за имя, то сейчас клиент уже не готов платить эту надбавку.
Могу напомнить, что в конце 90-х в Москве было более 100 консультационных пунктов компании «МИЭЛЬ» по вторичному рынку. Позже мы от этого отказались, но сейчас снова возвращаемся к этому. Речь идет не об огромных офисах с обезличенными риэлторами. Будущее бизнеса за небольшими, локальными точками, в которых предлагаются все услуги, связанные с рынком недвижимости.»
Большие перемены перешли и на рынке страхования. По мнению Виталия Уса «время надежды на русский «авось» в вопросах страхования прошло». Банкротство ряда страховых компаний и авария на Саяно-Сушенской ГЭС заставили пересмотреть отношение к страхованию.
«Для страховщиков этот год стал годом «работы над собой». У группы страховых компаний РОСНО при осуществлении всех преобразований было существенное подспорье: мы входим в состав мирового лидера страхования Allianz SE и имеем доступ к опыту и технологиям, накопленным во всех частях Света.
Благодаря своей сбалансированной и умеренно-консервативной политике Allianz SE в очередной раз стал обладателем самого высокого рейтинга финансовой устойчивости «АА» (прогноз «Стабильный») подтвержденным ведущим международным рейтинговым агентством Standard & Poor”s. На этом фоне группа Allianz вновь возглавила индекс устойчивости Доу-Джонса (Dow Jones Sustainability Index) среди мировых страховых компаний, что свидетельствует о высоком уровне экономической стабильности и социальной ответственности бизнеса, который делают компании, входящие в Allianz SE, в частности, СК РОСНО.
Итак, члены Московского Бизнес Клуба смотрят в будущее с оптимизмом. За прошедший год стало ясно, что время легкий денег и некачественной работы прошло. Главное, не опускать руки. Успех всегда приходит к тем, кто много работает.
До встречи в Новом году!