Совершенствование порядка проведения строительного контроля

С 1 января 2010 года работают процедуры саморегулирования в области инженерных изысканий, проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.
Согласно статье 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (далее – Градостроительный кодекс Российской Федерации) члены саморегулируемой организации в области в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства (далее – СРО) осуществляют своими силами строительный контроль.
Для этого СРО создают службы строительного контроля и инспекционные организации по строительному контролю, имеющие в своем штате экспертов по строительному контролю и соответствующие свидетельства о допуске к выполнению работ, чьи заключения о соответствии должны являться основанием для ввода объекта в эксплуатацию.
Ответственность таких служб и организаций должна быть застрахована. В настоящее время согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 16 февраля 2008 г. №87 «О составе разделов проектной документации и требования к их содержанию» в сводный сметный расчет стоимости строительства должен включаться раздел «Строительный контроль».
Реализация данной идеи позволит существенно сократить бюрократический аппарат, снизит давление на бизнес, сократит время строительства, повысит уровень контроля качества строительства, снимет финансовую ответственность с государства за некачественное строительство, упростит порядок возмещения вреда.
Согласно Градостроительному кодексу Российской Федерации строительный контроль является одной из обязательных форм контроля, проводимого в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.
Пунктом 8 статьи 53 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрена норма, согласно которой порядок проведения строительного контроля может устанавливаться нормативными правовыми актами Российской Федерации. Однако, до настоящего времени такого нормативного правового акта нет, что лишает процедуру проведения строительного контроля необходимой правовой основы и вызывает обоснованную озабоченность. Проект нормативно-технического документа по порядку проведения строительного контроля в свое время был разработан рабочей группой отдела нормативно-правового и научно-технического обеспечения государственного строительного надзора Управления государственного строительного надзора Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее – Ростехнадзор), который возглавлял автор настоящей статьи. В проект документа входил в составе приложений полный перечень исполнительной документации, подлежащей оформлению в процессе строительства и предъявляемых заказчиком при вводе объектов в эксплуатацию, примерный перечень специальных журналов учета выполнения работ и их форм применительно к их специфике. На данный момент необходимо актуализировать этот документ и реализовать его на уровне Общероссийской негосударственной некоммерческой организации «Национальное объединение саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство».
В настоящее время контроль в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства проводится в следующих формах:
– согласно пункту 3.7 СНиП 12-01-2004 «Организация строительства» застройщик (заказчик) осуществляет контроль за ходом и качеством выполняемых работ, соблюдением их сроков, качеством и правильностью использования применяемых материалов, изделий, оборудования, осуществляемый в форме технического надзора;
– согласно пункту 3.8 СНиП 12-01-2004 «Организация строительства» при строительстве опасных производственных объектов по договору с застройщиком заказчиком) разработчик проектной документации осуществляет авторский надзор за соблюдением требований, обеспечивающих безопасность объекта. Авторский надзор за соответствием выполняемых работ проектной документации в других случаях выполняется по усмотрению застройщика (заказчика);
– согласно разделу 6 СНиП 12-01-2004 «Организация строительства» лица, осуществляющие строительство (генеральные подрядные, подрядные строительные и строительно-монтажные организации), выполняют производственный контроль качества строительства.
Согласно положениям статьей 706 и 749 части 2 Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 января 1996г. застройщик (заказчик), а также лицо, осуществляющее строительство, вправе привлечь к исполнению своих обязательств в области строительного контроля аккредитованные строительные лаборатории, специализированные организации, выполняющие геодезические работы, осуществляющие мониторинг технического состояния строительных конструкций строящегося здания, зданий, попадающих в зону строительства, а также прилегающей к строительной площадке территории.
Нормативной основой для осуществления указанных видов контроля являются ниже перечисленные нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативная и методическая документация:
– Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»;
– Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 26.12.2006 г. № 1128 «Об утверждении и введении в действие требований к составу и порядку ведения исполнительной документации при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства и требований, предъявляемых к актам освидетельствования работ, конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения»;
– Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 12.01.2007 г. № 7 «Об утверждении и введении в действие порядка ведения общего и (или) специального журнала учета выполнения работ при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства»;
– Приказ Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 29.01.2007 г. № 37 «О порядке подготовки и аттестации работников организаций, поднадзорных Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору»;
– СНиП 1.06.05-85 «Положение об авторском надзоре проектных организаций за строительством предприятий, зданий и сооружений»;
– СНиП 12-01-2004 «Организация строительства» и другие документы.
Строительный контроль должен выполняться непрерывно на всех этапах строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства. Система строительного контроля по нашему мнению должна формироваться с учетом сложности и ответственности объектов капитального строительства. Устанавливаются единые правили игры, контроль за соблюдением единых норм регулирования будет вестись контроль экспертами, прошедшими курс обучения в Единой системы оценки соответствия в области промышленной, экологической безопасности, безопасности в энергетике и строительстве (далее – Единая система оценки соответствия), т.е создается ясность отношений.
Открытое акционерное общество «Научно-технический центр по безопасности в промышленности» (далее – ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность»), в соответствии с программой создания Единой системы оценки соответствия, утвержденной руководителем Ростехнадзора 31.03.2006 г., осуществляет функции Центрального органа (Органа по аккредитации, Координирующего органа) Единой системы оценки соответствия.
ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность» является Центральным органом Системы добровольной сертификации в области промышленной, экологической безопасности, безопасности в энергетике и строительстве, зарегистрированной 19.06.2006 г. Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии (регистрационный № РОСС RU.3327.04Ш00). Система применяется для организации и проведения добровольной сертификации работ, услуг, продукции, систем управления, персонала. Деятельность по аккредитации, осуществляемая ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность», единственная в Российской Федерации, признана Европейским сотрудничеством по аккредитации («Еuropean co-operation for Аccreditation», далее – EA). Между ЕА и ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность» подписан договор от 25.11.2009 г. о взаимном признании деятельности по аккредитации органов по сертификации персонала и выдаваемых ими удостоверений (сертификатов) о сертификации персонала.
В рамках Единой системы оценки соответствия продолжается процесс аккредитации организаций, осуществляющих строительный контроль:
– инспекционных организаций, осуществляющих проверку (аудит) и оценку продукции, услуг, процессов и оборудования для объектов промышленной, экологической безопасности, безопасности в энергетике и строительстве (в т.ч. строительный контроль), организационно – техническую готовность проектных, строительных, монтажных, наладочных, ремонтных и эксплуатационных организаций, организаций-изготовителей и организаций по подготовке персонала на объектах капитального строительства;
– испытательных лабораторий, в том числе лабораторий неразрушающего контроля, лабораторий разрушающих и других видов испытаний, аналитических лабораторий, электролабораторий и лабораторий, осуществляющих испытания продукции;
– органов по сертификации продукции, услуг и систем управления, в том числе систем управления промышленной безопасностью, безопасностью в энергетике и строительстве, систем менеджмента качества, систем экологического менеджмента и др.;
– независимых органов по аттестации лабораторий, методических документов и средств неразрушающего контроля;
– независимых органов по аттестации электролабораторий и лабораторий теплотехнических измерений;
– независимых органов по аттестации (сертификации) персонала, осуществляющих аттестацию персонала лабораторий;
– независимых органов по аттестации (сертификации) экспертов, осуществляющих аттестацию экспертов экспертных и инспекционных организаций и экспертов органов по сертификации продукции, услуг и систем управления;
– независимых аттестационно-методических центров, осуществляющих аттестацию (организацию аттестации) и проверку знаний (тестирование) персонала по промышленной, экологической безопасности, электробезопасности, безопасности объектов строительства и безопасности гидротехнических сооружений.

Успешно проводится подготовка и оценка квалификации экспертов по строительному контролю и подготовка и аттестация экспертов независимых органов по аттестации лабораторий, методических документов и средств неразрушающего контроля и независимых органов по аттестации электролабораторий и лабораторий теплотехнических измерений.
ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность» готово реализовать мероприятия по организации обучающего процесса в рамках Единой системы оценки соответствия для специалистов и руководителей строительных компаний в составе саморегулируемых организаций на основе следующих процедур, позволяющих обеспечить соответствие критериям качественного и количественного состава подготавливаемых специалистов современным требованиям строительной отрасли:
– расширения перечня направлений переподготовки и повышения квалификации за счет включения новых современных квалификаций (эксперт по строительному контролю, эксперт в области мониторинга технического состояния зданий и сооружений, эксперт по техническому аудиту в области строительства, эксперт по экологическому контролю на объектах капитального строительства, эксперт по охране труда и технике безопасности, эксперт по пожарному аудиту при строительстве, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства и др.);
– совершенствования существующей структуры подготовки кадров на основе инновационных технологий, в т.ч. дистанционного обучения с применением технологии «Форсайт»;
– по разработке и экспертизе профессиональных стандартов и квалификационных требований программ по подготовке и повышения квалификации на основе блочно-модульных схем для специалистов в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства.
Учитывая значимость строительного контроля, ОАО «НТЦ «Промышленная безопасность» создало в рамках своей структуры отдел строительного контроля и комплексного аудита в строительстве. Отдел разработал несколько Положений по соответствующим направлениям в рамках Единой системы оценки соответствия, в частности, Положение по проведению строительного контроля при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства (СДОС-03-2009), Методику проведения строительного контроля при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства (СДОС-04-2009), которые приняты решением Наблюдательного совета Единой системы оценки соответствия от 20 июля 2009 г. № 30 – БНС. В разработке находятся еще дюжина Методик, в частности, Методика анализа и страхования рисков зданий и сооружений при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, несколько других документов по строительной тематике.
Совместно с учеными МГСУ, МГТУ им. Баумана, Всемирной Академией Наук Комплексной Безопасности (далее – ВАН КБ), компанией «ВЕЛД», другими заинтересованными структурами проведена подготовительная работа по разработке более девяноста документов в формате НИР-НИОКР (выполнены пояснительные записки, подготовлены технические задания и финансово-экономические обоснования), в том числе:
НИР «Разработки моделей угроз и рисков, сопровождающих жизненный цикл безопасности зданий и сооружений при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте объектов капитального строительства»;
НИР «Моделирование устойчивости зданий и сооружений при экстремальных воздействиях при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте объектов капитального строительства»;
НИР «Предстраховая экспертиза объектов капитального строительства при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте с учетом анализа рисков»;
НИР «Анализ рисков при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте объектов капитального строительства»;
НИР «Разработка методов минимизации рисков и их последствий при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте объектов капитального строительства»;
НИР «Составление программы управления рисками при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте объектов капитального строительства»;
НИР «Разработка механизмов управления инвестиционной привлекательности при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте объектов капитального строительства с учетом снижения рисков»;
НИР «Разработка программно-целевого подхода к комплексной безопасности при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте объектов капитального строительства»;
НИР «Страхование ответственности за причиненный ущерб на основе анализа риска при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте объектов капитального строительства»;
НИР «Электронная паспортизация зданий»;
НИОКР «Разработка инновационной методологии подготовки специалистов, осуществляющих строительный контроль на основе технологии виртуальной реальности»;
НИОКР «Система инструментального контроля качества комплексного обеспечения безопасности объектов капитального строительства при строительстве, реконструкции и капитальном ремонте».
Мировой опыт показывает, что львиная доля научно-исследовательских работ создается в предпринимательском секторе.
Возьмите США, где только 5 процентов НИР-НИОКР финансируется за счет государства, остальные же 95 – бизнесом. К сожалению, у нас все происходит наоборот. Необходимо заинтересовать бизнес-сообщество и СРО в необходимости разработки тех нормативно-технических документов, которые нужны строителям.
Уроки строительных аварий доказывают, что в подавляющем большинстве случаев обрушения зданий (сооружений) являются результатом пересечения двух негативных событий. Одно из них состоит в неожиданном появлении внешнего непроектного воздействия на объект, провоцирующего его аварию; другое заключается в том, что при проектировании, возведении и/или эксплуатации объекта допущена определенная совокупность грубых человеческих ошибок, приведшая к неприемлемо высокому риску аварийного обрушения этого объекта. Отсюда следует, что для обеспечения безаварийной эксплуатации зданий и сооружений необходимо в дополнение к действующим строительным нормам разработать специальную систему правил для контроля и снижения величины риска аварии находящихся в эксплуатации строительных объектов.
Особенно актуальны в этом отношении работы Д. В. Чебоксарова, представляющего филиал ГОУ ВПО “Южно-Уральский государственный университет.
В основу системы правил положены следующие научные положения:
Абсолютно безопасных зданий и сооружений не существует. Уже на стадии проектирования в них в соответствии с нормами и по умолчанию закладывается так называемая теоретическая вероятность аварии. При этом фактическая вероятность аварии построенного объекта всегда выше теоретической, поскольку полное исключение человеческих ошибок при реализации инвестиционных строительных проектов практически невозможно.
Отношение фактической и теоретической вероятностей может служить показателем уровня конструкционной безопасности строительного объекта, т.е. исполнять роль риска аварии, так как от величины этого отношения существенным образом зависит не только возможность появления негативного события под названием «авария», но и размер ущерба в случае реализации этого события.
Существуют пороговые (инвариантные) значения риска аварии, при достижении которых строительный объект независимо от его конструктивного типа и этажности переходит в качественно иное техническое состояние: из безопасного в аварийное состояние; из аварийного в ветхо-аварийное состояние. Пороговые риски позволяют для строительного объекта сформировать требования на величину риска аварии.
Базовым элементом системы правил является стандарт на величину риска аварии, предъявляющий к строительным объектам следующие требования:
для законченных строительством зданий и сооружений риск аварии не должен превышать значения, равного 2;
для находящихся в эксплуатации зданий и сооружений риск аварии не должен превышать значения, равного 32 (см. рис. 1).
В случае если фактический риск аварии объекта превышает стандартное значение, необходимо произвести его регулирование. Регулирование производится либо в системе сертификации соответствия требованиям стандарта, либо при страховании объекта на случай его аварии. Система правил для этих процедур содержит правило определения риска аварии объекта и правило назначения страхового тарифа, адекватного фактической величине риска аварии объекта (см. рис. 2).
Итоговая информация об объекте, извлекаемая с помощью программного обеспечения системы правил, содержит:
среднее значение риска аварии и его среднеквадратичное отклонение от среднего значения;
продолжительность (в годах) безопасного остаточного ресурса объекта;
вид технического состояния объекта (указывается один из следующих видов: работоспособное, предаварийное (ограниченно работоспособное), аварийное, ветхо-аварийное).
Введение в строительную практику предложенной системы правил позволит не только оценивать и регулировать уровень безопасности зданий и сооружений на стадиях возведения и эксплуатации, но и идентифицировать «виновников» недопустимо высокого риска аварии, что дает возможность ввести определенные механизмы персональной ответственности за безопасность.
Безопасность зданий и сооружений напрямую зависит от того, насколько эффективна система строительного контроля. Как показывает практика, период от зарождения деформации в строительной конструкции до ее разрушения с трагическими последствиями может быть очень коротким