Жилищное строительство :
зарубежный опыт и российская действительность

В одном из первых указов Президента России Д.А.Медведева «О мерах по развитию жилищного строительства» обозначены ключевые направления, на которых должны быть сконцентрированы усилия власти и общества для раз-вертывания массового строительства жилья. Среди них - создание специализированной государственной корпорации – Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства и передача в управление Фонду
неиспользуемых земельных участков, находящихся во владении федеральных государственных учреждений и организаций, РАН и других государственных академий, а также безотлагательное завершение разработки технических регламентов о безопасности зданий и сооружений.

Очевидно, что правовое и организационное обеспечение по-
ставленных задач будет учитывать накопленный за последние
три года опыт реализации национального проекта «Доступное
и комфортное жилье - гражданам России». Представляется так-
же целесообразным учесть зарубежный опыт жилищного строи-
тельства. При выборе ориентиров для сравнительного анализа
уместно обратиться к странам Восточной Европы, которые, как и
Россия совершили переход от директивного управления плано-
вым народным хозяйством к рыночной экономике.
Жилищный фонд в начале и в ходе рыночных реформ
1990-х гг.
Страны Восточной Европы начали реформы в жилищном сек-
торе при заметных различиях в уровне обеспеченности населе-
ния жильем. Если в Венгрии и Эстонии в 1994 году на человека
приходилось 32 кв.м; в Чехии - 25,5; Словакии – 22; Польше,
Словении, Молдове, Литве - 18-20; Болгарии и Румынии – 17
кв. м. Особое положение занимала Албания - 8 кв.м жилья
на человека, что отражало своеобразие ее многолетнего поли-
тического режима, но в большей степени – демографические
особенности, связанные с традициями многодетности. Россий-
ская Федерация в этот же период занимала среднее положение
- около 18 кв.м жилья на человека (в 2000 г. – 20 кв.м).
Состояние жилого фонда. Для городского жилого фонда
всей Восточной Европы постройки 1960-90-х гг. характерна
высокая доля типового панельного жилья. С позиций благоу-
стройства жилой фонд, включая и сельские регионы, в странах
Восточной Европы заметно уступает западноевропейскому.
Если в странах Западной Европы практически 100% жилья обе-
спечено водопроводом и от 92% (Бельгия), 94% (Финляндия),
95% (Англия), 97 % (Германия) до 100% (Люксембург) – кана-
лизацией, то к началу 1990-х гг. в Румынии только 52% жилья
были обеспечены водопроводом и 41% канализацией, в Бол-
гарии, соответственно, 53 и 58%, в Эстонии - 63 и 60%, Латвии
- 78 и 74%, Польше - 90 и 78%, Словакии - 93 и 80%, Чехии -
97 и 88%. В России водопровод в 1995 г. имелся в 71% жилья,
канализация – в 66%.
Структура собственности жилья в странах Западной Европы
весьма различна. В Германии в частной собственности жиль-
цов находится всего 41% жилого фонда, 23% фонда находится
в публичной собственности и сдается в социальный наем, 22% -
сдается частными собственниками в аренду. В Австрии эти по-
казатели близки: 41%, 23% и 22 %, соответственно. В Швеции,
также относящейся к категории социальных государств, эти по-
казатели: 43%, 22% и 18 %, соответственно. Среднее положе-
ние занимает Франция: 54%, 17% и 21%. Максимальная доля
частного жилого фонда в Испании – 76% и Ирландии – 81%.
Минимальная доля социального жилья в Бельгии – 6%, Италии
– 7%, Португалии – 4% и Испании – 2%.
Страны бывшего СЭВ начинали рыночные реформы при
весьма неоднородной структуре собственности жилищного
фонда.
В Польше в 1990 г. в публичной собственности находи-
лось только 30% жилья. Односемейные дома составляли 40%,
остальное приходилось на кооперативную собственность. В
Словакии в 1991 г. в публичной собственности находилось 28%
жилого фонда, в кооперативной собственности 22%, частные
дома объединяли 50% жилья. Эти показатели были сопостави-
мы со средним западноевропейским уровнем приватизации
жилья. Массовая приватизация жилья во всех странах Восточ-
ной Европы привела к тому, что доля частного сектора значитель-
но превысила среднеевропейские показатели. В Болгарии уже в
1993 году доля публичной собственности была менее 10% жило-
го фонда, соответственно, в частной собственности находилось
более 90%. В Словакии публичный жилой фонд к 2000 г. сокра-
тился до 10%, в Румынии до 6%. В Литве доля муниципального
жилищного фонда с 52% в 1991 г сократилась к 1999 г. до 3,3%.

Однако, например, в Польше к 1998 г. публичный сектор сокра-
тился только на 6 % и занимает 23% всего жилья, при этом по-
прежнему развит кооперативный сектор. Данные межстрановые
различия связаны с особенностью правовых режимов привати-
зации. В таких странах, как Польша, где большая часть город-
ского жилья и в социалистический период находилась в частной
(кооперативной) собственности, государство ограничило прива-
тизацию муниципального жилья, сохранив его как для соци-
ального, так и коммерческого найма. В России в частной и ко-
оперативной собственности в 1990 г. находилось 33% жилья. К
2004 году доля частного сектора выросла до 70%, а доля коопе-
ративной собственности упала почти до нуля. Уникальным фе-
номеном приватизационной политики в России стало появление
класса «бедных собственников», не имеющих финансовой воз-
можности содержать свое жилье, которое стремительно ветша-
ет. Для решения, в том числе и этой проблемы в 2007 г. создан
Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального
хозяйства с уставным капиталом 240 млрд. руб.
Для России характерна такая особенность, как сочетание в
одном многоквартирном доме квартир, находящихся в частной
и публичной собственности, что порождает проблемы при соз-
дании органов управления такими домами.
Объемы строительства. Доля инвестиций в жилищное стро-
ительство в общем объеме инвестиций в странах Восточной Ев-
ропы до начала реформ варьировалась от 9% - 10% (Бол-
гария, Румыния) до 22 - 28% (Венгрия, Польша), что было
сопоставимо со странами Западной Европы и Северной Аме-
рики. Рыночные реформы во всех без исключения странах Вос-
точной Европы привели к резкому падению государственных
капитальных вложений в строительство, что не было компен-
сировано частными инвестициями населения и строительных
организаций при неразвитости системы кредитования. Ин-
вестиции в строительство в 1994 г. по сравнению с 1990 г. в
Латвии составили 36%, Польше - 38%, Болгарии - 53%, Вен-
грии – 67%, Чехии – 75%. Ввод жилья в 1994 г. по сравнению с
1990 г. в Латвии упал, соответственно, до 6%, Литве, Молдове
- 30%, Польше - 54 %, Болгарии - 33%, Венгрии - 49%, Чехии
- 42%. Спад продолжался до 1996-98 гг. Его глубина впечат-
ляет. От ранее достигнутых исторических максимумов мини-
мальные объемы строительства в этот период составили в Бол-
гарии 12%, Чехии - 18%, Эстонии - 7%, Литве - 23%, Венгрии
- 33%, Польше - 26%, Румынии - 16%, Словакии - 14%, Слове-
нии - 43%. На этом фоне спад жилищного строительства в Рос-
сии в 2001 г. до уровня 40% от 1990 г. выглядит сравни-
тельно умеренным.
В последующие годы по мере продвижения экономиче-
ских реформ и подъема экономики объемы жилищного стро-
ительства стали расти, но ни в одной из стран Восточной Евро-
пы еще не вышли на максимальный уровень, достигнутый в
1980-е гг.
Выходу из застоя способствовало вступление стран Восточ-
ной Европы в Евросоюз в начале 2000-х гг. Оно открыло доступ
к дешевым в тот период кредитным ресурсам европейских бан-
ков, что в сочетании с принятием соответствующих правовых
актов запустило мощный механизм ипотеки. Ипотечные кре-
диты выдавались на срок до 25 лет, на первоначальном этапе
под 4-5% годовых, что при годовой инфляции того же уровня
делало их крайне выгодными. Однако сегодня элементы ипо-
течного кризиса, аналогичного американскому, уже проявля-
ются в ряде стран Восточной Европы. Плавающие ставки креди-
тов выросли до 7-8%, риски невозврата кредитов возросли, а
цены на недвижимость стали переживать стагнацию.
Другим источником инвестиций в строительный сектор Вос-
точной Европы стала финансовая помощь ЕС на развитие ин-
фраструктуры новых членов Евросоюза, достигающая до 20%
их дефицитных бюджетов.
Национальные государственные программы «Жилище»,
принятые в середине 1990-х гг. в отдельных странах Восточ-
ной Европы и в России, в связи с дефицитностью бюджетов
оказались малоэффективными. Реальные сдвиги в россий-
ском жилищном секторе произошли только начиная с 2005
года в связи реализацией национального проекта «Доступное
и комфортное жилье гражданам России» и новой федераль-
ной целевой программы «Жилище» при кратном увеличении
финансирования. В последние годы рост объемов жилищного
строительства в России составляет 20% в год. В 2007 году по-
строено более 60 млн. кв. м. Руководством страны поставлена
задача выйти к 2012 году на уровень 120 млн. кв. м., а затем на уровень 1 кв. м жилья в год на душу населения. Разработанная
стратегия массового строительства жилья предусматривает до-
стижение средней обеспеченности жильем около 24 кв. м на
человека в 2012 году и 29 кв. м к 2020 году, полную ликвида-
цию аварийного и ветхого жилья, расселение коммунальных
квартир, существенное повышение качества и комфортности
жилищного фонда. Финансовый кризис, проявившийся в кон-
це 2008 года, безусловно, несколько (на 2-3 года) отодвинет
по времени достижение этих показателей, но не поменяет су-
щества стратегии.
Состояние строительной отрасли. Во всех странах Восточ-
ной Европы строительный сектор полностью перешел в частную
собственность и парцеллизировался. Особенностью России яв-
ляется возникшая в 2000-е гг. высокая степень концентрации в
строительной и цементной отраслях, что порождает пробле-
му монополизма на локальных строительных рынках. Для стран
Восточной Европы проблемой является нехватка профессио-
нальных строителей. Сотни тысяч опытных работников эмигри-
ровали в страны Западной Европы, прежде всего в Англию и Ир-
ландию. Их замещают рабочие из Украины, Молдовы и даже
Китая. В этом ситуация сходна с российской, с той лишь разни-
цей, что наши строители никуда не эмигрировали, их всегда не
хватало, а сегодня иссякли их традиционные источники и стиму-
лы (прописка по лимиту в Москве и других крупных городах).
Технологии строительства изменились в соответствии с поч-
ти полным прекращением крупнопанельного домостроения (в
Чехии в 2007 г. только 4% жилья построено по этой техноло-
гии). ДСК либо превращены в иные производства, либо их
производственные цеха (ДСК в г. Клайпеде, Литва) переобо-
рудованы в крупнейшие торгово-развлекательные центры.

В России число ДСК сократилось вдвое, тем не менее они игра-
ют ключевую роль в сегменте строительства социального жи-
лья. Широкое развитие получило монолитное домостроение.
В столичных центрах появились высотные (более 100 м) метал-
локаркасные здания. Для индивидуального жилищного стро-
ения основным материалом остается кирпич (в Чехии из него
строится 92% жилья, из дерева только 4%). Для развертыва-
ния малоэтажного домостроения в России целесообразен опыт
Северной Америки и Северной Европы по массовому каркасно-
му строительству с применением сэндвич-панелей, деревянно-
му строительству из оцилиндрованных бревен и других мало-
цементных технологий.
Правовая среда градостроительной деятельности. Все
страны Восточной Европы в 1990-е гг. приняли новое градо-
строительное и земельное законодательство. Оно достаточно
развито и дифференцировано. Так, в Литве приняты законы «О
земельной реформе», «О приобретении земельной собствен-
ности», закон «Об аренде», «О территориальном планирова-
нии», «О строительстве», «Об управлении многоквартирными
домами». В то же время Жилищный кодекс Литвы, оставший-
ся с советских времен, после нескольких правок был отменен
в целом, а нормы, носящие гражданско-правовой характер,
включены в Гражданский кодекс. В Польше приняты законы
«О недвижимости», «О жилищных кондоминиумах», «О жи-
лищной аренде и жилищных пособиях», «О строительстве»,
«О территориальном планировании», «О жилищных коопера-
тивах», «О формах поддержки жилищного строительства», «О
неприбыльном арендном жилье». Среди законодательных ак-
тов Словакии стоит выделить законы «О земельном кадастре»,
«О территориальном планировании и строительстве». Послед-
ний закон регулирует территориальное развитие поселений.
Вопросы собственно строительства регулирует Строительный
кодекс. В нем установлены три ключевых вида разрешений, ко-
торые должен получить застройщик: а) на пространственное
проектное решение (срок рассмотрения 3-4 мес.); б) разреше-
ние на строительство (срок рассмотрения 2-6 мес.) и в) серти-
фикат на владение, выдаваемый в течение 1-3 мес. после завер-
шения строительства.
Принятый в 2004 г. Градостроительный кодекс РФ интегри-
ровал в себя основные положения европейского опыта и явился
важнейшим шагом в обеспечении массового жилищного стро-
ительства. Все последующие годы идет непрерывное совер-
шенствование Градостроительного и Земельного кодексов РФ
с учетом практики их правоприменения.
Земельные участки под строительство являются ключевым и
наиболее дефицитным ресурсом во всех европейских странах.
Они предоставляются исключительно на аукционах и являют-
ся одним из основных источников доходов местных бюджетов. Особо дефицитными являются земельные участки, снаб-
женные коммунальной инфраструктурой (дороги, водопровод,
канализация, энергетические сети). Активность государства в
подготовке обустроенных участков для последующей продажи
застройщикам весьма разнится в зависимости от приоритетов
экономического развития, принятых в разных странах. Жилищ-
ное строительство признано приоритетом на всех уровнях пу-
бличной власти в Польше, Словакии и в гораздо меньшей сте-
пени в Болгарии, Румынии, Литве.
В России обеспечение участков под застройку коммуналь-
ной инфраструктурой признано ключевым инструментом сти-
мулирования строительства. Регионам оказывается финансовая
поддержка из федерального бюджета для освоения участков по
строительству крупных микрорайонов общей площадью более 1
млн. кв. м. Таких масштабов государственной поддержки стра-
ны Восточной Европы не знают. Серьезной проблемой остает-
ся в нашей стране создание на региональном и местном уровне
прозрачного и устойчивого порядка доступа застройщиков к зе-
мельным участкам. На всю страну всего несколько десятков го-
родов имеют правила землепользования и застройки.
Реновация жилого фонда в странах Восточной Европы на
фоне относительно низких объемов нового жилищного стро-
ительства стала одним из главных объектов государственной
политики в жилищной сфере. Основные усилия были направ-
лены на повышение энергоэффективности жилого фонда ста-
рой, прежде всего панельной застройки. Технологии утепления
наружных стен, крыш, подъездов, первоначально массово при-
мененные в Восточной Германии, в настоящее время широко
используются в странах Прибалтики. Муниципалитеты разра-
ботали программы реновации, в которые включаются много-
квартирные здания, где созданы товарищества собственников
жилья. Большую часть затрат несут сами жильцы, для которых
создана система льготного кредитования. Активность граж-
дан весьма высока, поскольку затраты на отопление занимают
большую долю в бюджете семьи, а реновация позволяет умень-
шить их практически вдвое. 100-процентное оснащение домов
приборами учета выработало у населения привычку контроли-
ровать и регулировать потребление коммунальных ресурсов.
В этом вопросе Россия значительно отстает. Поэтому одним
из ключевых направлений модернизации жилищного хозяй-
ства страны является переход к энерго- и ресурсосберегающим
технологиям в сфере городского теплоснабжения.
В России около 70% тепла производится централизованны-
ми источниками, в том числе 30% на нескольких сотнях ТЭЦ и
40% на 70 тысячах котельных, большая часть которых не от-
вечает современным требованиям к энергосбережению. Осо-
бенно высоки потери энергии и воды при их транспортиров-
ке. Протяженность тепловых сетей составляет почти 200 тысяч
км, из которых более 40 тысяч км подлежат немедленной заме-
не или выводу из эксплуатации. Технический уровень тепловых
сетей в России остается на уровне 1960-х годов.
В те же годы развитые страны отказались от использования
протяженных тепловых сетей, перейдя на локальные теплоис-
точники по принципу «один дом - одна котельная». В резуль-
тате расход топлива на обогрев единицы площади в развитых
северных странах (Швеция, Канада, Норвегия) сегодня почти
втрое меньше чем в России.
Инновационное развитие теплового хозяйства требу-
ет модернизации энергетического оборудования по всей це-
почке от производства энергии до ее потребления. Для это-
го используются автоматические домовые газовые котельные,
коррозионностойкие со сроком службы более ста лет метал-
лопластиковые трубы и запорная арматура, алюминиевые
радиаторы-конвекторы и, разумеется, приборы учета потре-
бления воды и тепловой энергии.
В европейских странах более 30 лет широко используют
систему «теплый пол» без монтажа каких-либо иных нагрева-
тельных приборов, при которой в помещения по пластиковым
трубкам поступает вода температурой 26-32 градуса. Расход
энергии для обогрева по такой технологии снижается на 30-
35%. При этом снижается потребная мощность генерирующего
оборудования и затраты на строительство избыточных мощно-
стей котельных. Использование низкотемпературного тепло-
носителя из обратных коллекторов ТЭЦ значительно по-
вышает их КПД за счет дополнительного извлечения тепла,
теряемого в градирнях.
Такие технологические решения могут и должны быть ис-
пользованы при новом строительстве в нашей стране. Ком-
фортное жилье - это всегда энергонасыщенное и энергоэффек-
тивное жилье.
Техническое регулирование в строительстве. Для массово-
го применения современных технологий жилищного строи-
тельства первоочередное значение приобретает разработка
и принятие технических регламентов в области строительства
и эксплуатации зданий, сооружений и систем коммунальной
инфраструктуры. В технических регламентах устанавливаются
обязательные нормы, обеспечивающие безопасность жизни и
здоровья граждан, сохранность имущества.
К сожалению, на первом этапе реформы технического ре-
гулирования в России (2003 - 2007 гг.) не был учтен европей-
ский опыт в этой сфере. В нашей стране была предпринята по-
пытка включить все обязательные нормы безопасности в текст
технического регламента, утверждаемого федеральным за-
коном. Принципиальным отличием технического регламен-
та европейского типа, является то, они практически никогда
не оформляются национальными законами. Введение в дей-
ствие директив ЕС, относящихся к техническому регулирова-
нию в строительстве, в странах ЕС осуществляется либо акта-
ми правительства о гармонизации национальных стандартов с
соответствующими директивами (Польша), либо министер-
скими приказами об утверждении национальных технических
регламентов (Литва).
Другое принципиальное отличие от европейской практики
проявляется в проблеме взаимоотношения российского зако-
на «О техническом регулировании» и других технических нор-
мативных документов, стандартов, СНиПов, СанПиНов. Наше
законодательство о техническом регулировании в отношении
пары закон-стандарт, заявило себя, как уникальное явление.
В европейских странах, стандарты, как правило, добро-
вольны для применения. Но при этом вся совокупность стан-
дартов делится на две группы: индикативные или эксклюзив-
ные. Применение индикативных стандартов целесообразно,
но не обязательно для достижении цели технического регла-
мента. Эксклюзивный стандарт прямо указывается в тексте тех-
нического регламента, и его нормы становятся обязательными.
Российский закон «О техническом регулировании» такой
подход исключает и не допускает ссылок в техническом регла-
менте на иные документы, содержащие технические нормы.
Для преодоления этого противоречия в мае 2007 года
приняты важные изменения в законе «О техническом регули-
ровании». Теперь в техническом регламенте будут содержать-
ся нормы безопасности, изложенные в обобщенной форме, а
для подтверждения соответствия этим нормам проектировщи-
ки и строители вправе указывать на использование соответ-
ствующих СНиПов. Проблемой остается отсутствие СНиПов на
уникальные здания и сооружения, включая высотные, а также
необязательность требований к энергосбережению. Последнее
противоречит экономической целесообразности и зарубежно-
му опыту.
В заключение следует подчеркнуть, что основные направ-
ления развития жилищного строительства в странах Восточной
Европы и России во многом схожи. Существует временной лаг
между созданием правовой среды в Европейских странах и Рос-
сии, что вызвано различием в масштабах реформируемых эко-
номик. Также очевидно, что период невмешательства россий-
ского государства в сферу жилищного строительства пройден.
История показывает, что жилищное строительство в период
кризисов и экономических реформ является ключевым инстру-
ментом оживления национальной экономики. Президент США
Рузвельт в период Великой депрессии 1930-х гг. создал си-
стему кредитования индивидуального жилищного строитель-
ства, с развертывания которого возобновился экономический
рост. С точностью до наоборот, именно из-за отсутствия своев-
ременного вмешательства государства в чрезмерно либерали-
зованный сектор ипотечного кредитования в США раскрутился
кризис жилищного строительства в 2007-2008 гг. На сегодняш-
нем этапе нам особенно важно учесть зарубежный опыт во всей
совокупности, с тем, чтобы резко нарастить темпы жилищно-
го строительства и реализовать задачи, поставленные в наци-
ональном проекте «Доступное и комфортное жилье – гражда-
нам России».
Мартин Шаккум, председатель Комитета Государствен-
ной Думы по строительству и земельным отношениям,
член Совета при Президенте Российской Федерации по
реализации приоритетных национальных проектов и де-
мографической политике